关键词：扶贫  养老  助残  幸福指数

齐国重商传通变源远流长。东周时期，齐国即通过“以工代赈”救济饥民，最早孕育了精准扶贫的思想萌芽。近年来，临淄区秉承齐文化关爱贫困群众的优秀传统，聚焦民生领域体制机制创新，坚持“精准扶贫、精准脱贫”与“合力救助帮扶、增进民生福祉”融合开展，高标准完成了4300元以下贫困人口脱贫任务，绝对贫困基本解决，跨入了探索缓解相对贫困的“后扶贫时代”。

临淄区抢抓淄博国家扶贫改革试验区重大机遇，承担了“特殊困难群体幸福指数提升”改革试验课题研究任务，汲取古齐“以工代赈”的改革精髓，首创推出互助式“扶贫+养老+助残”模式，靶向瞄准“老弱病残”特殊困难群体，以政府购买服务打通精准扶贫“最后一公里”。

一、背景情况

2016年，临淄区按照淄博市农村人均年收入3560元的扶贫标准，精准识别认定贫困户1824户、3356人。经过分析比对，贫困人口主要呈现出三大特征：一是贫困发生率低。全区贫困人口3356人，贫困发生率仅为1.08%。二是困难群众收入无限接近扶贫标准线。贫困人口年收入3500-3560元1588人，占47%；3440—3499元1768人，占53%。年收入5000元以下，贫困人口和相对贫困人口仅5000人左右。三是贫困户贫困发生呈现多样性、全面性。总体呈现“两乏、两差、两弱”全面“贫困”状态。知识贫乏，初中及以下教育程度占89.7%；技能贫乏，丧失劳动能力、无劳动能力占69.5%，无一技能劳力；健康水平差，慢性疾病、大病、残疾人占59.3%；精神面貌差，50%以上均有不同程度抑郁倾向；社会保障力弱，除基本医保、养老保险外，商业化保险覆盖率仅为4.9%；社会参与性弱，经走访抽样调查，人均年交往社会人数在32人。贫困户需求多样化，面临更高层次“两不愁、三保障”如何实现的挑战。从临淄区工作实际看，贫困户解决温饱基本需求后，收入增长没有带来他们生活状况显著改善，这成为工作中突出问题。面对提高收入、保障水平、社会参与度、改善精神状态等多样化的需求，扶贫、扶智、扶志等“后扶贫时代”工作亟待破题。为此，临淄区积极承担“特殊困难群体幸福指数提升”改革试验课题研究任务。

为做好特殊困难群众幸福指数提升工程，妥善解决好老弱病残贫困人口的脱贫问题，激发贫困人口劳动脱贫的主动性和能动性，根据淄博市人社局、市扶贫办《关于大力推行公益岗位互助扶贫模式的通知》（淄人社字〔2017〕234号）要求，结合我区前期试点工作及扶贫开发工作实际，决定脱贫攻坚期间，在全区各镇、街道全面推行互助式扶贫+养老+助残项目。即面向农村家庭服务业发展需求和贫困人口救济解困需要，通过政府购买家政公司服务模式设置专项扶贫护工岗位，用于安置有就业意愿和劳动能力的年龄偏大人群、留守妇女等转移就业能力相对弱的建档立卡适龄贫困人口，既实现贫困人口通过获得稳定的劳动收入实现脱贫，又通过贫困人口在岗工作互助帮扶其他失能、半失能老弱病残贫困人口，有效提升贫困群众的幸福指数、获得感和满意度，达到“扶贫”与“服贫”的双赢效果。

二、主要做法

（一）服务送上门，解决贫困户后顾之忧。临淄区找准突破口和切入点，强化政府与社会组织的纽带关系，通过政府购买家政公司服务模式，通过引入家政公司专业力量，科学做好贫困护工的业务培训和日常管理，提高政府精准扶贫工作效能，面向失能、半失能老弱病残贫困人口，购买众爱长者养护中心等家政服务公司的服务。针对服务对象实际困难，因户施策确定护理内容和标准，个性化的开展生活照料、康复护理及精神慰藉等方面的护理服务，贫困户家家有了护理员，有效提升贫困群众生活质量和幸福指数。截至目前，累计为全区950余户有需求的贫困户购买了家政服务。临淄区敬仲镇探索实施众爱北霸幸福院模式，实行服务网络化，一站一点一队伍。即镇服务站、村服务点，点上跟踪1-3或3-5人服务队，提供定岗到户、定责到人的精准服务，根据服务对象的多少和居住分布，配备相应的专业护理人员（有理发员、按摩、足疗、修脚员，有乡村卫生员），满足不同服务对象的需求。真正把服务送到受助群众的村边、身边、床边，打造十五分钟服务圈。

（二）岗位送上门，激活贫困户内生动力。临淄区强化政府对贫困人口的就业促进责任，积极拓展贫困群众就业渠道，保障贫困群众稳定增收。互助式扶贫+养老+助残项目采取设置扶贫公益岗位的方式，在本人自愿的基础上，优先录用身体健康、品德良好、尊老敬老、勤恳奉献的建档立卡贫困妇女，聘请老师进行严格的专业培训持证上岗服务。实现“扶贫、养老不离家，岗位、服务送上门”。同时，众爱长者养护中心在站点创建小手工坊（如辛店街道溡源社区“暖奶奶”手工坊、金岭回族镇“夕阳红”手工坊、齐陵街道服务站辅助性就业中心等），通过粘纸袋、包手套、包假发、十字绣、缝制棉衣被等，让有动手能力的老人、残疾人在家里就能实现就业，一天可增加收入20-30元。目前，全区累计带动102名贫困人口、即时帮扶人口实现就业，各类小手工坊吸引就业1000多人次，实现了贫困户由“坐等救助”向“劳动脱贫”的转变。

（三）创新云管理，开启互联网“云端服务”。临淄区众爱长者养护中心作为互助式扶贫+养老+助残模式“主力兵”，研发的“众爱贴心点智慧服务云管理-社工居家养老服务平台”，2018年10月已上线运行。平台的投入使用实现了互联网+居家养老及居民生活服务云管理，实现了入户服务签到扫码、影像上传、后台监管、数据分析、手机APP线上管理和线下服务。服务对象基本信息在平台进行输入登录，签约，形成自己的二维码，粘贴在服务对象家中。线下APP下载到每个服务的社工志愿者的手机上，每次入户扫码开始服务，服务前→服务中→服务后，后台全过程监督服务，开启扶贫+养老+助残“云端服务”，切实提高服务质量和贫困群众满意度。目前，众爱贴心点智慧养老管理云—社工居家养老服务管理平台已覆盖临淄区十个镇（街道）的服务站、四个农村幸福院和三个社区日间照料中心，现服务人数达1300余人。

（四）扶贫与服贫，提升贫困户“幸福指数”。自2017年以来，临淄区连续四年投入财政专项扶贫资金362.6万元，开展互助式扶贫+养老+助残项目。镇街道工作人员逐一入户走访，摸清摸透贫困情况，科学确定服务对象和护理人员名单。家政公司对服务对象进行科学护理评估，因人施策的确定护理内容和标准。有效解决了贫困家庭收入达标但生活质量和精神面貌改善不明显问题，贫困群众的幸福感、获得感和满意度明显提升，“扶贫”与“服贫”双赢。该项目被评为淄博市爱心助老示范基地、淄博市十佳志愿者服务项目、淄博市服务业重点项目、临淄区巾帼扶贫基地、精准扶贫先进单位，受到人民日报、新华网、大众日报等中央、省级媒体的广泛报道关注。

（五）考核加评议，严格实行“双议双查”制。强化项目实施经费保障，2018年工作经费由中央、省市专项扶贫资金支付，2019年由区财政列支专项工作经费，2020年工作经费由市区两级财政专项扶贫资金构成。资金拨付镇街道，由镇街道与家政公司签订《扶贫养老协议书》，家政公司与贫困护理人员签订《扶贫就业协议书》。实行“双议双查”制，即家政公司日常对护理人员进行检查考核，镇街道扶贫办每周对家政公司进行检查考核，服务对象及其家属每季度对护理人员服务情况进行评议。确保岗位安置对象为最合适的贫困人口，互助对象为最需要的贫困人口。考核、评议结果作为镇街道对家政公司续约合作、家政公司对护理人员发放绩效的重要依据。临淄区扶贫办、区人社局、区民政局、区残联负责该项工作的督导检查，进一步完善机制，协调相关部门成立专项督查队伍，切实做好互助式养老扶贫项目推进督查，形成推动工作深入开展的长效机制。

三、经验启示

（一）聚焦“老弱病残”特困群体，完善社会综合保障体系。国务院扶贫办《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中指出，要重点针对老弱病残特殊群体，建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以慈善帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系。临淄区老弱病残占比达90%以上，且随着脱贫攻坚进程的不断深入，这些特殊贫困群体的比例只会越来越高，减贫的成本高，脱贫的难度也大。农村的特殊贫困群体，无论是老年人、残疾人还是有病的，很多都不具备自我发展能力和条件，无业可扶，没有产业能带动，同时自己也无力可扶，开发式扶贫难以发挥作用，必须坚持开发式和保障性扶贫相统筹。保障性扶贫并不是对剩下的贫困人口采取低保一兜了之的方式，而是重点针对那些完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力，且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以慈善帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系，通过这些综合措施来实现对他们的兜底保障，帮助他们稳定长效脱贫。

（二）探索扶贫低保两制融合，深化相对贫困解决新路径。临淄区贫困人口呈现“插花式”分布，有劳动能力者非常少，开发式扶贫成本变高，区域性、整村推进式模式不适应当前工作实际。单纯低保兜底，劳动力因素、可供开发的其他因素又不能很好发挥。脱贫后，还会面临养老、生活照料、思想贫困等多重困难和问题。为此，临淄区作为经济社会条件较好区，在完成绝对贫困人口脱贫后，依托淄博国家扶贫改革试验区，坚持“破制约、融资源、理政策、建机制”，积极开展扶贫政策和农村低保制度衔接与融合试点工作，打造扶贫济困“两制共融体”，走出了一条解决相对贫困问题的新路子。临淄区对现所有扶贫低保政策进行梳理融合，精简较高政策，形成了10大类22项政策目录，作为脱贫攻坚结束后执行政策备选目录。立足精准分类帮扶，整合民政、扶贫资源、帮扶措施，构建项目帮扶、公益岗位、扶贫+养老+助残、集中供养、志愿服务、“三治融合”孝善扶贫、福祉保险、“八有八达标”8大帮扶模式，因人因类实施帮扶救助，同类群体同类政策、同类帮扶。立足2020年全面建成小康社会，着力打造“具有温度的贫困家庭小康家庭临淄样板”。

（三）培育和发展社会组织，全社会携手打赢脱贫攻坚战。社会组织是扶贫开发中不可忽视的力量，要激励调动一切潜在社会力量参与精准扶贫，强化部门联动、深化社会发动、推动资源共享，实现政府、市场、社会良性互动，充分发挥社会扶贫在三位一体扶贫格局中的地位和作用。通过行之有效的方式，最大限度统筹调动城乡各类扶贫资源，为实现贫困群众稳定脱贫提供可持续支撑。近年来，临淄区坚持开拓创新，引导扶持社会组织参与扶贫，通过社会组织、志愿者的力量将服务下沉到贫困群众身边，落到实处。临淄区在完善齐都镇春雨、齐陵互助式扶贫、辛店街道社会组织孵化中心、金岭回族镇日间照料中心等4处社会扶贫基地基础上，建成皇城镇社会扶贫基地，成立淄博市皇城基金会，将脱贫攻坚志愿服务与新时代文明实践志愿服务有效融合，设计实施了“旧生余晖 共筑暖城”、“心起点”、“有爱无碍 助残增能”、“点亮前行的路”、“困难母亲1+10”、“情暖独衷”、“齐姜助梦”、“齐善助困”等公益项目，充分发挥党员在志愿服务中的带头和示范作用，通过文明实践云平台注册志愿团队827个、注册志愿者9.1万名，自2018年10月应用以来，开展志愿服务项目1676个，时长28万小时。对贫困群体进行精准分类，充分利用社会组织，整合社会力量参与扶贫，实施社会志愿服务，构建了“公益项目+志愿服务”精准社会救助体系，有效提高了贫困群众幸福指数。