关键词：低保  扶贫  两制融合

临淄区是淄博市辖区，属山东省经济社会条件较好区域。在完成绝对贫困人口脱贫后，依托淄博国家扶贫改革试验区，坚持“破制约、融资源、理政策、建机制”，积极开展扶贫政策和农村低保制度衔接与融合试点工作，努力打造扶贫济困“两制共同体”，走出了一条解决相对贫困问题的新路子。

一、工作背景

扶贫与低保制度是我国农村反贫困的基本社会政策，在扶贫解困中发挥着“四梁八柱”的作用。在实际工作中，民政部门与扶贫部门由于受工作职责职能、工作思路设计的限制，工作方式方法存有较大不同。民政部门以“群众的难和困”为受力点，以“给钱、给物”救济救助为主要帮扶手段。扶贫部门以“化解群众难和困的形成因素”为开发点，通过政策干预、项目帮扶、人力扶助等为主要帮扶手段。工作方式上，民政更像“西医”，而扶贫更像“中医”。实际运行中，既互相补充，又无法有效融合，只有营造“中西医”合璧才能达到最高效果。

（一）贫困户、低保户实际需求与现有帮扶措施和手段存在错位现象。随着脱贫攻坚的不断深入推进，老弱病残贫困人口逐步成为主体，以临淄区为例，老年人、身患残疾、患大病慢性病人员占77.6%。有劳动能力的312人，每村不足1人。3300多贫困人口分布在370多个村，平均每村不足9人。一方面，贫困人口日益呈现“插花式”分布，有劳动能力者非常少，开发式扶贫成本变高，区域性、整村推进式模式已不适应当前工作实际。单纯低保兜底，劳动力因素、可供开发的其他因素又不能很好发挥。另一方面，该部分人员除了两不愁三保障问题，还会面临养老、生活照料、思想贫困等多重困难和问题，单一帮扶模式无法有效供给。

（二）现有两项制度政策互补优势没有效形成。目前，有劳动能力人员已有效脱贫，剩余建档立卡贫困人口和低保人口高度重合，以临淄区为例，贫困户与低保户重合度达82%。根据国家“五个一批”扶贫工作安排，应采取社会保障兜底一批的办法解决上述问题。但由于缺乏对该部分群体政策的整体性、统筹性规划，政策仍散布在各个部门手中，极易政策叠加造成隐性标准提高，也极易造成某些人群无政策覆盖洼地。比如，高校贫困学生补助政策，低保、扶贫均有不同政策，人群重合后，政策重复享受。低保金，根据前年收入情况测定作为下年发放标准，若农户出现当年其他歉收情况，造成当年实际收入“不脱贫”，导致“低保兜不住脱贫的底”。

（三）职能定位决定了现有帮扶资源无法更好发挥整合作用。扶贫是一项系统工程，需要整合各方资源，形成合力，系统推进。工作中，对老弱病残失能群体的帮扶难度较大，社会组织起到了党和政府的有益补充。社会组织归口民政部门管理，但在实际应用中更适应于“扶贫”。因为社会组织对困难群体的帮扶以“扶助”为主，以“钱、物”救济为辅，方式更像“扶贫”。民政“西医式”的帮扶，决定了对困难群众表象（缺钱、缺物）了解多，对其他诉求了解少。进而造成民政框架下对社会组织的组织动员有欠缺，限制了社会组织的帮扶深度。其他方面，如养老机构、集中供养场所等资源，由于受低保、特困等条件制约，有需求的贫困群众也无法享受到该类机构的服务。

（四）两项制度并行状态制约了行政效能的进一步提高。扶贫与低保对象都瞄准低收入群体，目标、条件、标准越来越接近，但扶贫对象与低保对象多部门管理，多头认定，帮扶职责又存有重复交叉，制约了行政效能的进一步提高。如：建档立卡贫困户在9月份开始动态调整，近2个月才能动态调整完毕。新进贫困人员需要1个月的时间才能有效识别。低保户，民政部门每年底对低保人员进行清洗筛选，也需要1个月的时间进行。尽管低保人员随时可识别认定，但也需1个月的时间才能有效识别认定。几乎一致的帮扶对象，需要两个部门、两部分人员、近2个多月的时间进行重复的登记、筛选、比对、公示等程序，造成大量人力物力浪费。同时，低保人口和贫困人员识别认定程序中，有70%步骤相同，30%步骤稍有差异，重复填表、重复调查等重复性工作，制约了政府行政效能的进一步提高，同时极易引起群众的不满。

二、主要做法

（一）积极推进工作机构的衔接与融合。一是强化顶层设计，建立两项制度衔接与融合工作领导小组。为更好协调调动各级各部门积极性，成立由区委副书记任组长，相关单位主要负责同志为成员的临淄区两项制度融合试点工作领导小组，对两项制度融合试点工作进行综合指导、统筹协调、督导考核。二是加强调度监督，建立定期联席会议制度，研究解决两项制度衔接与融合工作中出现的问题。三是下放审批权限，构建区镇“Y”型工作落实机制。为了更好推进衔接与融合工作，2019年11月份开始，临淄区对建档立卡户和低保户的审批权限全面下放到镇街道，采用镇街道审批、区级备案制度。对基层扶贫民政工作机制进行重构，将各镇（街道）扶贫办与民政办合二为一，建立了区镇“Y”型工作落实机制，在区县可操作层面尽力解决多头管理问题。

（二）积极推进帮扶群体的衔接与融合。一是对现有国扶系统内建档立卡人员。正常开展动态调整，强化人员清洗比对、分类帮扶工作，确保帮扶政策全面落实到位、人员稳定脱贫不返贫。2020年底，由镇街道对所有人员进行重新梳理、认定，形成困难家庭人群。二是对国扶系统外家庭困难人员。2019年开始，将该部分人员全部纳入即时帮扶人员群体，录入国扶系统。2020年底，由镇街道对所有人员进行重新梳理、认定，形成困难家庭人群。2020年底，上述两部分人员将形成新的帮扶群体，具备民政和扶贫领域帮扶群体双重身份。三是对识别认定程序进行融合。将扶贫和低保程序进行合并，按照村（居）民申请、村镇（街道）入户调查核对、公告公示等步骤一体化识别困难家庭人员和低保人员。建立动态管理机制，对已纳入的困难家庭人员实行动态管理，确保应纳尽纳、应退尽退；每年12月份，对所有困难家庭人员进行一次全面核查，全面采集困难家庭人员信息，进行动态调整。

（三）积极推进帮扶政策的衔接与融合。2019年，国扶系统内建档立卡贫困人口、即时帮扶人员，采用现有政策进行帮扶。按照“保基本、保重点、保长远”原则，立足财力许可、政策合理的实际，对现所有扶贫低保政策进行梳理融合，形成了10大类22项政策，政策减少11项。统一政策目录自2021年开始执行，实现统一人群、统一政策，确保兜好困难群众民生底线。

（四）积极推进帮扶措施和资源的衔接与融合。立足精准分类帮扶，整合民政、扶贫资源、帮扶措施，构建起了7大帮扶模式，做到因人因类实施帮扶救助，做到同类群体同类政策、同类帮扶。一是项目帮扶模式。主要解决三方面问题：解决劳动力就业问题；困难群众增收问题。无劳动能力者享受统筹项目分红，带动增收；解决当年收入达标问题。通过年底核查收入，通过项目差异化分红，化解困难群众当年自身收入减少问题。二是公益岗位模式。加大开发包括劳动保障协管员、环保协管员、城乡管理协管员、卫生保洁员等公共管理、服务岗位，一岗多效，实现就业扶贫公益性岗位效益的最大化。主要解决两方面问题：解决困难家庭、弱劳动力就业和增收问题。培养群众靠自我劳动脱贫致富的意识，在社会上倡树正气。三是扶贫+养老+助残模式。摸清隐形劳动力或轻劳动能力者，通过“扶贫+养老+助残”项目予以帮扶，利用隐形劳动者和轻劳动者实现困难家庭成员就近就业、其他人员得到照顾。主要解决三方面问题：解决“隐形劳动力”就业问题，对因照顾重病人或者小孩子，没有固定时间工作的人员提供就业机会。解决老年人、轻度残疾人照顾照料问题。解决精神扶贫问题。四是集中供养模式。解决无法自理老年人照顾照料问题主要解决两方面问题：解决“无法自理能力人员”，无法定照料照理人员导致“脱贫不脱困”问题。解决精神扶贫问题。五是志愿服务模式。主要解决三方面问题：解决贫困群众临时性、专业性困难问题。解决“党委、政府服务群众之手无法过长过细”问题，密切党群、干群关系。解决精神扶贫问题。六“三治融合”孝善扶贫工作模式。引入律师参与扶贫，充分发挥村民自治，评选孝心子女等手段，实现三治融合新模式，主要解决三方面问题：解决子女不孝老年人无人赡养，导致贫困老人问题。提升贫困群众幸福指数。营造尊老爱幼的良好社会风尚。七是福祉保险模式。重点侧重疾病、意外、财产、收入、扶贫产业等5个方面，形成具备扶贫特惠保险和防贫保双重功能的新型保险办法。保险范围涵盖贫困人口和易致贫人口。主要解决的问题：解决医疗费用过高问题。防止返贫和边缘群体跌入贫困问题。解决意外和灾害问题。

（五）突出困难家庭软硬件十六项达标，打造具有温度的贫困户小康家庭临淄标准。为了更好落实困难家庭人员政策和帮扶措施，检验帮扶效果，特制定软件、硬件共16方面困难家庭达标条件。该指标作为困难家庭日常工作总纲和考核验收标准，立足2020年全面建成小康社会，着力打造“具有温度的贫困家庭小康家庭临淄样板”。软件“八有”：有一个帮扶项目，有一个结对联系干部，有一支医疗帮扶团队，有一套综合健康保障措施，有一名家政护理人员，有一份家庭商业补充保险，有一系列政府教育扶助政策，有一支志愿者队伍。硬件“八达标”：道路硬化达标，饮水安全达标，住房安全达标，生活环境达标，个人卫生达标，基本生活必需品达标，困难残疾人无障碍化改造达标，居家困难老年人“适老化改造”达标。

三、经验启示

（一）基层工作负担进一步减轻。通过两项制度衔接与融合，既精简了不必要的识别程序，又解决了扶贫、低保重合对象由两个部门分别认定的问题，基层干部进村入户、填表报数频次可以大幅减少，基层干部入户次数每月减少4次，认定步骤表格从15个表格减少为9个表格，工作负担明显减轻。按临淄区扶贫、低保重合对象占82%测算，识别认定的工作量就能减少40%以上。

（二）行政成本进一步降低。通过临淄区各镇（街道）扶贫办与民政办合二为一，不仅解决了乡镇层面多头、分散管理问题，每个镇办还减少工作人员1-2人，全区共减少20人，每年预计可节约行政开支近200万元。同时，由于操作程序、填报表格等进一步简化、减少，行政成本也将明显降低，工作效率大大提高。

（三）帮扶效能进一步提升。经过梳理整合，形成了主要涉及民政、扶贫、教育、人社、卫计、残联等9个部门的帮扶救助政策，减掉部门重复帮扶救助政策3项，避免多头帮扶“吃偏食”和错帮漏帮等情况，针对性、实效性进一步增强。如临淄区贫困家庭每年新入学大学学生20人左右，衔接与融合前既享受扶贫方面教育救助，还享受民政补助，导致政策多重享受，每年财政多支出近9万元。

（四）群众获得感和满意度进一步提升。衔接与融合后，通过政策聚焦、程序优化、表格合并、平台管理等措施，实现一门受理、协同办理，“让数据多跑路，群众少跑腿”，试点成果更直接、高效地惠及困难群众。目前，通过政策整合，临淄区的贫困人口人均增长1070元，推动实现了贫困对象的应保尽保、应兜尽兜。